PIETRAMELARA – Fabbricati rurali e villette a schiera in zona agricola, il Tar accoglie il ricorso di Della Torre e condanna il comune

PIETRAMELARA -Villette a schiera al posto di un fabbricato rurale, il comune nega il cambio di destinazion d’uso. Il Tar boccia l’operato della macchina amministrativa di Pietramelara. Accolto quindi il ricorso dell’imprenditrice agricola – Teresa Della Torre – e annullati, di conseguenza gli atti del comune. I giudici si sono espressi sul ricorso  di registro generale 3805 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
Teresa Della Torre contro il  Comune di Pietramelara, rappresentato e difeso dall’avvocato Ivana Bonafiglia, con cui chiedeva l’annullamento della nota 20.7.2012, PROT. N.4128.

Col ricorso in epigrafe, Della Torre Teresa impugnava, chiedendone l’annullamento, il provvedimento del 20 luglio 2012, prot. n. 4128, col quale il responsabile dell’Area tecnica del Comune di Pietramelara aveva rigettato la domanda di permesso di costruire presentata il 17 ottobre 2011 (prot. n. 5944) ed avente per oggetto il cambio di destinazione d’uso e il recupero del sottotetto di un fabbricato rurale.  Alla luce delle allegazioni delle parti, le vicende essenziali dedotte in giudizio sono le seguenti.

L’edificio de quo, in proprietà della ricorrente, ubicato in Pietramelara, alla località Pescara, censito in catasto al foglio 16, particella 33, e ricadente in zona classificata E (agricola) dal vigente piano regolatore generale, era stato assentito come “caseggiato rurale” con permesso di costruire n. 3 del 16 gennaio 2009 e relativa variante n. 3 del 12 aprile 2011.

Con istanza presentata il 17 ottobre 2011 (prot. n. 5944), la Della Torre aveva richiesto, ai sensi dell’art. 6 bis della l. r. Campania n. 1/2011, il mutamento della destinazione d’uso, da agricola a residenziale, di una porzione del fabbricato controverso, nonché, ai sensi del successivo art. 8, il recupero abitativo del relativo sottotetto.

In relazione a tale domanda, la commissione edilizia del Comune di Pietramelara, nella seduta del 2 febbraio 2012 (cfr. verbale n. 18 in pari data), aveva sospeso l’esame istruttorio “per ulteriori approfondimenti della legge regionale ‘piano casa’ n. 1/2011”.

Successivamente, nella seduta del 1° marzo 2012 (cfr. verbale n. 20 in pari data), aveva espresso parere sfavorevole, “in quanto manca la conformità urbanistica, non è stato rispettato il Protocollo ITACA e l’immobile non risulta censito al N.C.E.U.”.

Sulla scorta di tale parere, il responsabile dell’Area tecnica del Comune di Pietramelara aveva adottato il gravato provvedimento declinatorio.

Avverso siffatta determinazione venivano rassegnate dalla ricorrente censure così rubricate: – violazione degli artt. 20 del d.p.r. n. 380/2001 e 20 della l. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di istruttoria; sviamento; – violazione degli artt. 1, 3, 7 e 10 bis della l. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di motivazione; genericità; apoditticità; – violazione del d.p.r. n. 380/2001, della l. r. Campania n. 19/2009, della l. r. Campania n. 1/2011, della l. n. 106/2011; eccesso di potere per carenza di istruttoria; sviamento.

In estrema sintesi, si deduceva che: – il diniego di permesso di costruire sarebbe stato opposto senza tener conto del titolo abilitativo tacito frattanto formatosi sulla domanda all’uopo presentata; – esso sarebbe stato, inoltre, incentrato su una motivazione del tutto generica ed apodittica; – il progetto declinato rinverrebbe la propria fonte di legittimazione nelle previsioni degli artt. 6 bis (quanto al divisato cambio di destinazione d’uso) e 8 (quanto al divisato recupero abitativo del sottotetto) della l. r. Campania n. 1/2011; – l’osservanza delle Linee guida per la valutazione della sostenibilità energetico-ambientale degli edifici, approvate con deliberazione della giunta regionale della Campania n. 145 del 12 aprile 2011 (c.d. Protocollo ITACA), oltre ad essere, nella specie, concretamente assicurata, non si imporrebbe nelle ipotesi di cambio fi destinazione d’uso funzionale e, comunque, presupporrebbe il preventivo adeguamento normativo del regolamento urbanistico-edilizio comunale, giammai attuato dall’ente locale intimato; – l’immobile risulterebbe regolarmente accatastato in data 14 luglio 2011.

Successivamente, il responsabile dell’Ufficio tecnico comunale di Pietramelara, sulla scorta dei verbali di sopralluogo, prot. n. 1557, del 9 aprile 2013 e prot. n. 1784, del 22 aprile 2013, nonché tenuto conto del diniego di permesso di costruire di cui al provvedimento del 20 luglio 2012, prot. n. 4128, ed avendo ravvisato nel non assentito e, quindi, abusivo mutamento di destinazione d’uso una variazione essenziale rispetto al progetto approvato con permesso di costruire n. 3 del 16 gennaio 2009 e relativa variante n. 3 del 12 aprile 2011, aveva ingiunto alla ricorrente, con ordinanza n. 28 del 19 luglio 2013 (prot. n. 35557 del 23 luglio 2013), il ripristino dello stato dei luoghi.

La disposta misura repressivo ripristinatoria veniva impugnata dalla Della Torre con i seguenti motivi aggiunti: – violazione del d.l. n. 70/2011, conv. in l. 106/2011 e della l. r. Campania n. 19/2009; violazione degli artt. 20 del d.p.r. n. 380/2001 e della l. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di istruttoria; contraddittorietà; sviamento; illegittimità derivata; – violazione dell’art. 22 del d.p.r. n. 380/2001; violazione degli artt. 1 e 3 della l. n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di motivazione; genericità; apoditticità; eccesso di potere per inesistenza dei presupposti in fatto e in diritto; carenza di istruttoria; sproporzione; illegittimità derivata; – violazione dell’art. 20, comma 3, della l. n. 241/1990; violazione dei principi generali in tema di giusto procedimento; violazione del principio di tipicità dei provvedimenti amministrativi; illegittimità derivata.

In estrema sintesi, si lamentava che: – gli interventi contestati non sarebbero abusivi, in quanto legittimati dal silenzio assenso formatosi sulla domanda di permesso di costruire, prot. n. 5944, del 17 ottobre 2011; – l’avversato provvedimento demolitorio sarebbe carente di istruttoria e di motivazione, dacché irragionevolmente incentrato sulla fruizione dell’immobile da parte di terzi “inquilini”; – esso sarebbe stato, per di più, adottato senza la preventiva rimozione in autotutela (e, quindi, in assenza delle connesse garanzie e forme procedimentali) del cennato titolo abilitativo tacito.

Costituitosi l’intimato Comune di Pietramelara, eccepiva l’infondatezza del gravame esperito ex adverso, del quale richiedeva, quindi, il rigetto. All’udienza pubblica del 5 marzo 2014, la causa veniva trattenuta in decisione.

Venendo ora a scrutinare il merito del ricorso e dei relativi motivi aggiunti, fondato si rivela l’ordine di doglianze incentrato sul rilievo che l’amministrazione comunale resistente avrebbe adottato il provvedimento declinatorio del 20 luglio 2012, prot. n. 4128, e, in via consequenziale, l’ordinanza di demolizione n. 28 del 19 luglio 2013, senza aver considerato il silenzio assenso frattanto formatosi sulla domanda di permesso di costruire, prot. n. 5944, del 17 ottobre 2011.

Al riguardo, giova, in primis, rammentare che, a norma dell’art. 20 del d.p.r. n. 380/2001 (nella versione modificata dall’art. 5, comma 2, lett. a, n. 3, del d.l. n. 70/2011, conv. in l. n. 106/2011, ed applicabile, ratione temporis, alla fattispecie in esame): “3. Entro sessanta giorni dalla presentazione della domanda, il responsabile del procedimento cura l’istruttoria, acquisisce, avvalendosi dello sportello unico, secondo quanto previsto all’articolo 5, commi 3 e 4, i prescritti pareri e gli atti di assenso eventualmente necessari, sempre che gli stessi non siano già stati allegati alla domanda dal richiedente e, valutata la conformità del progetto alla normativa vigente, formula una proposta di provvedimento, corredata da una dettagliata relazione, con la qualificazione tecnico-giuridica dell’intervento richiesto. 4. Il responsabile del procedimento, qualora ritenga che ai fini del rilascio del permesso di costruire sia necessario apportare modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario, può, nello stesso termine di cui al comma 3, richiedere tali modifiche, illustrandone le ragioni. L’interessato si pronuncia sulla richiesta di modifica entro il termine fissato e, in caso di adesione, e’ tenuto ad integrare la documentazione nei successivi quindici giorni. La richiesta di cui al presente comma sospende, fino al relativo esito, il decorso del termine di cui al comma 3. 5. Il termine di cui al comma 3 può essere interrotto una sola volta dal responsabile del procedimento, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, esclusivamente per la motivata richiesta di documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già nella disponibilità dell’amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente. In tal caso, il termine ricomincia a decorrere dalla data di ricezione della documentazione integrativa. 6. Il provvedimento finale, che lo sportello unico provvede a notificare all’interessato, e’ adottato dal dirigente o dal responsabile dell’ufficio, entro il termine di trenta giorni dalla proposta di cui al comma 3, ovvero dall’esito della conferenza di servizi di cui all’articolo 5, comma 4. Il termine di cui al primo periodo del presente comma e’ fissato in quaranta giorni con la medesima decorrenza qualora il dirigente o il responsabile del procedimento abbia comunicato all’istante i motivi che ostano all’accoglimento della domanda, ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni … 7. I termini di cui ai commi 3 e 5 sono raddoppiati per i comuni con più di 100.000 abitanti, nonché per i progetti particolarmente complessi secondo la motivata risoluzione del responsabile del procedimento. 8. Decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo,ove il dirigente o il responsabile dell’ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui ai commi 9 e 10”.

In esito alle innovazioni apportate dall’art. 5, comma 2, lett. a, n. 3, del d.l. n. 70/2011, conv. in l. n. 106/2011, il legislatore, in omaggio alla regola generale di semplificazione amministrativa codificata nell’art. 20 della l n. 241/1990, ha, dunque, espressamente esteso al procedimento di rilascio del permesso di costruire il regime del silenzio assenso, fatte salve le deroghe previste in ipotesi di vincoli ambientali, paesaggistici e culturali.

Di conseguenza, una volta decorso inutilmente il termine per la definizione del procedimento di rilascio del permesso di costruire, pari a 90 o 100 giorni (ossia 60 giorni per la conclusione dell’istruttoria + 30 o, in caso di preavviso di rigetto, 40 giorni per la determinazione finale), salvo sospensione per modifiche al progetto ovvero interruzione per integrazioni documentali, senza che il dirigente o il responsabile dell’ufficio abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire deve intendersi formato il titolo abilitativo tacito (cfr. TAR Puglia, Bari, sez. III, 18 settembre 2012, n. 1677; TAR Lazio, Latina, 25 febbraio 2013, n. 192).

Ciò posto, occorre rimarcare, in punto di fatto, che: la Della Torre ha presentato in data 17 ottobre 2011 (prot. n. 5944) domanda di permesso di costruire volta al cambio di destinazione d’uso e al recupero abitativo del sottotetto del fabbricato rurale in sua proprietà (cfr. retro, sub n. 2.2);

– su tale istanza la commissione edilizia comunale di Pietramelara si è espressa sfavorevolmente nella seduta del 1° marzo 2012 (cfr. retro, sub n. 2.3);

– sulla stessa si è definitivamente pronunciato in senso parimenti sfavorevole il responsabile dell’Area tecnica del Comune di Pietramelara col definitivo provvedimento del 20 luglio 2012, prot. n. 4128 (cfr. retro, sub n. 2.4).

Ora, è evidente che, prima dell’emissione del gravato provvedimento declinatorio (ed anche prima del presupposto parere negativo della commissione edilizia comunale), sulla predetta domanda di permesso di costruire, prot. n. 5944, del 17 ottobre 2011 si era formato il silenzio assenso ex art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001 per avvenuto decorso del previsto termine di 90 giorni dalla relativa presentazione.

Né vale ad elidere il superiore approdo la circostanza che la commissione edilizia comunale, nella seduta del 2 febbraio 2012, abbia sospeso l’esame istruttorio “per ulteriori approfondimenti della legge regionale ‘piano casa’ n. 1/2011” (cfr. retro, sub n. 2.3).

Il citato art. 20, commi 4 e 5, del d.p.r. n. 380/2001 si limita, infatti, a contemplare la sospensione ovvero l’interruzione del termine di conclusione dell’istruttoria, allorquando si renda necessario, rispettivamente, “apportare modifiche di modesta entità rispetto al progetto originario” o acquisire “documenti che integrino o completino la documentazione presentata e che non siano già nella disponibilità dell’amministrazione o che questa non possa acquisire autonomamente”: in omaggio al primario canone di non aggravio procedimentale, non contempla, cioè, alcuna sospensione o interruzione nelle ipotesi – quale, appunto, quella verificatasi nella specie – di ravvisata esigenza di mero approfondimento circa la sussistenza o meno degli estremi di conformità urbanistica del progetto presentato, a fronte della incontestata completezza della documentazione a corredo.

Sul punto, è appena il caso di soggiungere che, alla data della prima riunione della commissione edilizia comunale (2 febbraio 2012), il termine di 90 giorni per la formazione del titolo abilitativo tacito risultava, comunque, decorso (a partire dalla domanda di permesso di costruire, prot. n. 5944, del 17 ottobre 2011).

Alla stregua delle osservazioni svolte, deve, pertanto, ritenersi che – come fondatamente denunciato da parte ricorrente – illegittimamente il Comune di Pietramelara, nel negare il richiesto permesso di costruire e nel disporre, in via consequenziale, la misura repressivo-ripristinatoria, non abbia tenuto conto del silenzio assenso frattanto intervenuto.

Ed invero, il titolo abilitativo tacito ex art. 20, comma 8, del d.p.r. n. 380/2001 non può essere considerato tamquam non esset dall’amministrazione, tanto che per rimuoverne gli effetti dovrà essere esperito il procedimento di autotutela (cfr. TAR Liguria, Genova, sez. I, 23 aprile 2013, n. 704; TAR Abruzzo, Pescara, 15 novembre 2013, n. 555).

A tale ultimo riguardo, giova rammentare che, se, da un lato, il perfezionarsi del silenzio assenso non priva, di per sé, l’amministrazione del potere di negare il provvedimento ampliativo derivante ex lege dall’oggettiva integrazione dello schema semplificatorio, tale potere deve essere, d’altro lato, indeclinabilmente esercitato mediante il ricorso agli ordinari strumenti dell’autotutela, ossia nell’osservanza dei presidi sostanziali e procedimentali ex artt. 21 quinquies o 21 nonies della l. n. 241/1990, così come espressamente previsto dal precedente art. 20, comma 3 (“nei casi in cui il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda, l’amministrazione competente può assumere determinazioni in via di autotutela ai sensi degli articoli 21 quinques e 21 nonies”).

In particolare, tra gli evocati presidi sostanziali e procedimentali non può non annoverarsi la comunicazione di avvio ex art. 7 della l. n. 241/1990, la quale avrebbe dovuto indefettibilmente precedere l’intervento in autotutela sul titolo abilitativo tacito, e la motivazione in ordine all’interesse pubblico, specifico e concreto, giustificativo del ricorso all’autotutela, ed alla sua prevalenza rispetto a quello antagonista del privato.

Ebbene, siffatti presidi non risultano osservati nel caso in esame, avendo il Comune di Pietramelara direttamente rigettato la domanda di permesso di costruire, prot. n. 5944, del 17 ottobre 2011 e ingiunto il ripristino dello stato dei luoghi risultante dagli interventi (funzionali) contestati.

In conclusione, stante la ravvisata fondatezza dei profili di censura dianzi scrutinati, ed assorbiti quelli ulteriori, il ricorso in epigrafe deve essere accolto, con conseguente annullamento del provvedimento del 20 luglio 2012, prot. n. 4128, e dell’ordinanza di demolizione n. 28 del 19 luglio 2013.

Quanto alle spese di lite, appare equo disporne l’integrale compensazione tra le parti.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento del responsabile dell’Area tecnica del Comune di Pietramelara, prot. n. 4128, del 20 luglio 2012 e l’ordinanza di ripristino dello stato dei luoghi n. 28 del 19 luglio 2013, emessa dal responsabile dell’Ufficio tecnico comunale di Pietramelara.