SESSA AURUNCA – MANCATA LOTTIZZAZIONE BAIA DOMITIA NORD, AURUNCA LITORA e MOCCIA IRME spa (Mengucci Moccia) CHIEDONO I DANNI AL COMUNE DI SESSA:RICORSO RESPINTO DAL TAR

SESSA AURUNCA – Mancata lottizazione di Baia Domitia Nord, la società Aurunca Litora chiede i danni al municipio aurunco. I giudici del tar, però, respingo il ricorso che si innesta sul ricorso numero di registro generale 6072 del 2000, proposto da Aurunca Litora s.r.l., in persona dell’amministratore unico rag. Giancarlo Mengucci, e Moccia Irme s.p.a., in persona dell’amministratore delegato ing. Gennaro Moccia, contro il comune di Sessa Aurunca. Chiedevano il risarcimento del danno ingiusto subito a causa del comportamento tenuto dall’amministrazione comunale di Sessa Aurunca in relazione alla mancata attuazione della lottizzazione della zona nord di Baia Domitia – terzo stralcio esecutivo.

Con atto notificato il 9.6.2000 e depositato il giorno 28 seguente, le ricorrenti hanno premesso quanto segue:

– in data 22.8.1963, Aurunca Litora s.r.l. acquistò dal Comune di Sessa Aurunca un appezzamento di terreno esteso 275 ettari, 38 are e 40 centiare, con gli estremi catastali ivi specificati, compreso tra la riva sinistra del Garigliano ed il Rio Trimoletto, allo scopo di attuare un programma di sviluppo turistico, balneare e residenziale;

– il programma fu regolarmente attuato per i primi due lotti (Baia Domitia sud e centro), attraverso il rilascio delle autorizzazioni paesistiche e delle licenze edilizie nonché con la concreta realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e la costruzione di residenze, alberghi ed altre attrezzature turistiche;

– il terzo ed ultimo stralcio, relativo al completamento della zona nord di Baia Domitia, venne approvato con delibera consiliare n. 82 del 21.4.1970, fu recepito ed integrato nel Programma di Fabbricazione approvato in data 12.4.1972 e costituì poi oggetto, in data 1.2.1975, di un atto integrativo della convenzione del 1963 tra la società Aurunca Litora ed il Comune di Sessa Aurunca al fine di procedere alla verifica (prescritta dal citato P. di F.) del rispetto degli standards stabiliti dal D.M. n. 1444 del 1968;

– in data 12.4.1975 il Comune rilasciò la licenza edilizia per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione relative alla suddetta zona nord, ma il provvedimento venne annullato dalla Regione Campania (con atti del 22.4.1977 e del 13.5.1977);

– questi ultimi provvedimenti (insieme ad altri atti della Regione) vennero gravati (con tre ricorsi) davanti al T.A.R. Campania, che con sentenza n. 532 del 10.5.1978 accolse (in parte) la domanda impugnatoria; la pronuncia di prime cure venne riformata dalla IV Sez. del Consiglio di Stato, su appello della Regione Campania, con decisione n. 496 del 30.1.1979, che rilevò, tra l’altro, l’inefficacia della convenzione integrativa del piano di lottizzazione stipulata l’1.2.1975 per la mancata acquisizione del nulla osta regionale previsto dall’art. 28 della L. n. 1150/1942 (come modificata dalla L. n. 765/1967);

– a seguito della sentenza da ultimo menzionata, con decreto del Presidente della Giunta regionale della Campania, emesso in data 5.11.1980, venne concesso il nulla osta al piano di lottizzazione Baia Domitia zona nord con le prescrizioni (contenute nell’allegato parere del Servizio Urbanistica datato 1.8.1980) consistenti in una riduzione del rapporto di copertura e della volumetria residenziale nonché nell’obbligo di cessione al comune anche delle aree a verde di quartiere;

– tuttavia, il Comune di Sessa Aurunca prima approvò il Piano Pluriennale di Attuazione (con delibera n. 208 del 20.4.1980) senza includervi la zona nord di Baia Domitia (scelta confermata con delibera n. 209 del 23.4.1981 su istanza di riesame dell’interessata), poi adottò il nuovo Piano Regolatore Generale (con deliberazione del Consiglio comunale del 19.10.1981), ove si subordinava l’attività edificatoria nella zona alla previa formazione di un piano particolareggiato di iniziativa pubblica, e infine negò (con provvedimento sindacale del 16.9.1982) il rilascio delle concessioni edilizie per la costruzione dei fabbricati previsti dal piano di lottizzazione convenzionata;

– le determinazioni comunali sfavorevoli vennero annullate dalla I Sez. del T.A.R. Campania con sentenza n. 605 del 20.12.1984;

– la società Aurunca Litora agì quindi per ottenere l’esecuzione del giudicato davanti a questo T.A.R., che con sentenza n. 93 del 13.3.1987, rilevata l’inadempienza dell’amministrazione, accolse il ricorso (R.G. n.1553/1986), ordinando all’ente locale di ottemperare al giudicato nel termine ivi stabilito e nominando contestualmente un commissario ad acta per provvedere all’eventuale attività sostitutiva;

– nel corso del predetto giudizio, il commissario ad acta dispose l’inserimento della lottizzazione convenzionata di Baia Domitia nord nel Programma Pluriennale di Attuazione del Comune di Sessa Aurunca e nel P.R.G. in itinere (con deliberazioni n. 1 e n. 2 del 22.7.1987); poi rilasciò la concessione edilizia per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione (con deliberazione n. 3 del 28.1.1988); successivamente comunicò all’interessata (con due note protocollate in data 19.4.1988) di aver depositato presso il Segretario generale del Comune n. 12 concessioni edilizie (precisando che le stesse sarebbero state rilasciate solo con il pagamento degli oneri previsti dagli artt. 3 e 11 della L. 28.1.1977 n. 10) e di aver respinto n. 3 istanze edificatorie per le ragioni ivi specificate; infine trasmise al T.A.R. una relazione conclusiva sull’attività complessivamente svolta (acquisita in data 15.9.1988);

– nell’ambito dello stesso giudizio di ottemperanza, in riscontro all’incombente istruttorio disposto dal T.A.R. con sentenza interlocutoria n. 122 del 24.4.1989, il Sindaco di Sessa Aurunca depositò, in data 10.7.1989, una nota con la quale riferiva che gli importi dovuti per oneri e costi di costruzione per le suindicate concessioni edilizie erano stati determinati in £. 442.868.408, che la società instante non aveva provveduto al ritiro delle stesse né al pagamento della somma e che, nelle more, era pervenuto all’ente il decreto del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali (datato 11.7.1988), con cui, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1 quinquies della L. 8.8.1985 n. 431, si inibivano le opere ed i lavori oggetto dei suddetti titoli edilizi;

– con atto di compravendita stipulato il 28.12.1990, Moccia Irme s.p.a. acquistò da Aurunca Litora s.r.l. l’appezzamento di terreno della superficie di 87 ettari, 44 are e 9 centiare, sito in località Baia Domitia, contraddistinto in catasto con le particelle del foglio 118 ivi specificate in dettaglio.

Con il ricorso le due società Aurunca Litora e Moccia Irme hanno chiesto il risarcimento del danno ingiusto asseritamente subito, reputando che l’impossibilità di completare la lottizzazione relativa alla zona nord di Baia Domitia sia da imputarsi al comportamento dell’amministrazione comunale. Secondo il costrutto attoreo, già a decorrere dal menzionato nulla osta regionale del 1980, dunque prima della sopravvenienza dei vincoli ambientali, l’ente avrebbe dovuto assentire l’edificazione anziché restare inerte e poi emettere gli illegittimi atti annullati dal T.A.R.. Inoltre, l’amministrazione comunale avrebbe persistito nel proprio comportamento ostruzionistico anche successivamente, in violazione del giudicato formatosi sulla già citata sentenza n.605 del 1984. Secondo l’assunto attoreo, il danno ingiusto – subito in violazione degli articoli 869, 1218, 1372, 2043 e 2909 del cod. civ. – andrebbe quantificato in relazione alla perdita “del valore derivante dal diritto a realizzare i fabbricati giusta le licenze edilizie richieste, che, se tempestivamente rilasciate, avrebbe consentito un incremento del patrimonio immobiliare delle ricorrenti per una edificazione di mc. 769.376 di cui destinati alle residenze mc. 645.730 e alle attrezzature collettive mc. 123.646 e calcolando che questi volumi corrispondono a numero 8.072 di vani e a mq. 1236 di locali commerciali si perviene ad un danno di L./ mld. 100, comprensivi di interessi e svalutazione […]”.

Si è costituito in giudizio l’intimato Comune di Sessa Aurunca, il quale – posta la riconducibilità della domanda di risarcimento del danno alla responsabilità extracontrattuale ex art. 2043 del cod. civ. – ha in primo luogo eccepito l’intervenuta prescrizione dell’azione risarcitoria. La parte resistente ha comunque escluso la sussistenza degli elementi costitutivi della responsabilità in capo all’amministrazione comunale, rilevando altresì il difetto di prova in ordine all’entità del danno lamentato, ed ha concluso con richiesta di reiezione del ricorso.

Deve in primo luogo osservarsi che la fattispecie descritta nella narrativa che precede appare riconducibile all’alveo della responsabilità extracontrattuale di cui all’art. 2043 cod. civ., con conseguente applicabilità del termine quinquennale di prescrizione. Infatti, le ricorrenti hanno dedotto la lesione allo jus aedificandi derivante dal complessivo comportamento tenuto dal Comune di Sessa Aurunca nell’articolata vicenda descritta nella narrativa che precede, lamentando che l’ente:

a) è restato a lungo inerte (a partire dall’emissione del summenzionato nulla osta regionale del 1980);

b) ha poi adottato atti amministrativi (in particolare, l’approvazione del Piano Pluriennale di Attuazione e l’adozione del P.R.G. nonché il diniego di rilascio delle concessioni edilizie opposto in data 16.9.1982 sulla base dei citati provvedimenti di pianificazione urbanistica) riconosciuti come illegittimi in sede giurisdizionale (con sentenza del T.A.R. Campania, Sez. I, n. 605 del 20.12.1984);

c) ha tenuto un comportamento ostruzionistico anche successivamente al passaggio in giudicato della suindicata pronuncia, ritardandone l’esecuzione, con conseguente decorso del tempo durante il quale sono sopravvenuti i vincoli ambientali che hanno definitivamente impedito la realizzazione delle opere programmate.

Invero, la parte ricorrente non ha dedotto un mero inadempimento degli obblighi nascenti dalla convenzione di lottizzazione (stipulata nel 1963 ed integrata nel 1975), ascrivibile alla responsabilità contrattuale ex art. 1218 cod. civ., ma ha contestato l’inerzia della p.a. nonché lo scorretto esercizio delle potestà autoritative rimesse alle cure dell’ente locale, a partire dall’adozione delle nuove scelte pianificatorie, in quanto tali incidenti su posizioni di interesse legittimo e non di diritto soggettivo.

Va aggiunto che, come chiarito in giurisprudenza, anche la richiesta di accertamento del danno da ritardo, dopo l’annullamento di un precedente atto illegittimo sfavorevole, se da un lato deve essere ricondotta al danno da lesione di interessi legittimi pretensivi, per l’ontologica natura delle posizioni fatte valere, dall’altro, in ossequio al principio dell’atipicità dell’illecito civile, costituisce una fattispecie sui generis, di natura del tutto specifica e peculiare, che deve essere ricondotta alla responsabilità aquiliana di cui all’art. 2043 cod. civ. (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, Sezione IV, 4.5.2011, n. 2675).

Alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, può pertanto ritenersi che alla fattispecie in esame è applicabile il termine quinquennale di prescrizione.

7.2. Procedendo oltre, vanno sinteticamente richiamati i principi comunemente accolti in giurisprudenza circa il dies a quo per la decorrenza della prescrizione, tenendo peraltro presente che la controversia è anteriore all’entrata in vigore dell’attuale codice del processo amministrativo.

Posto che, ai sensi dell’art. 2947 cod. civ., la prescrizione del diritto al risarcimento del danno da fatto illecito decorre il momento in cui è verificato il fatto lesivo, in via generale la pacifica giurisprudenza fissa il dies a quo da quando il danno ingiusto si è manifestato all’esterno, divenendo percepibile dal suo destinatario, ossia dal momento in cui il danneggiato ha avuto – o avrebbe dovuto avere, con l’uso dell’ordinaria diligenza – conoscenza del danno e del nesso di causalità con il fatto illecito (cfr. Cassazione civile, Sez. III, 18.7.2013, n. 17572; Sez. VI, 27.1.2012, n.1263).

Con specifico riguardo all’inerzia tenuta dall’amministrazione nel provvedere al rilascio di atti ampliativi richiesti dal privato, i cui effetti pregiudizievoli si protraggono nel tempo, è pacifica la qualificazione dell’illecito come permanente, per cui in tale caso il diritto al risarcimento del danno sorge con l’inizio del fatto illecito generatore dello stesso e si rinnova di giorno in giorno fino alla cessazione della condotta illecita (cfr., tra le tante, T.A.R. Campania, Sezione V, 8.11.2005, n. 18675).

Invece, allorché l’azione di risarcimento dei danni sia proposta dopo l’annullamento dei provvedimenti lesivi in sede giurisdizionale, il momento iniziale del decorso del termine quinquennale di prescrizione dell’azione di risarcimento, ai sensi degli artt. 2935 e 2947 cod. civ., va individuato nella data di passaggio in giudicato della decisione di annullamento del giudice amministrativo (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, Ad. Plen., 9.2.2006, n. 2).

7.3. Calando i richiamati principi al caso di specie e tenendo presente la tripartizione sopra schematizzata (al capo 7.1., lettere a, b, c) del complessivo comportamento tenuto dal Comune di Sessa Aurunca, deve reputarsi che l’iniziale inerzia dell’amministrazione non è idonea a far decorrere il termine di prescrizione. Come si è già osservato, essendo stati impugnati i provvedimenti comunali lesivi successivamente assunti, il dies a quo della prescrizione va invece individuato nella data di passaggio in giudicato della sentenza n. 605 del 20.12.1984 ossia il 25.2.1985, atteso che la pronuncia è stata notificata il 27.12.1984. Va precisato che ai fini della presente controversia è irrilevante la vexata quaestio riferita alla cd. pregiudiziale amministrativa, atteso che, anche secondo l’indirizzo che reputava possibile la riparazione del danno da attività provvedimentale illegittima senza la necessità della preventiva impugnazione dell’atto amministrativo davanti al g. a., l’eventuale azione promossa davanti a quest’ultimo per la demolizione dell’atto valeva ad interrompere la prescrizione della domanda risarcitoria, conservandosi gli effetti sostanziali e processuali già prodotti (cfr. sul punto Cassazione civ., S. U., 8.4.2008, n. 9040). Con riguardo al terzo segmento dell’azione amministrativa in contestazione, posta a fondamento della domanda risarcitoria per i danni connessi alla ritardata esecuzione del giudicato ovvero alla sopravvenuta impossibilità di darvi attuazione – fattispecie ora tipizzata dall’art. 112, comma 3, del c.p.a. – in applicazione del criterio generale sopra evocato (in esordio al capo 7.2.), va ritenuto che il dies a quo per tale voce di danno decorre da quando lo stesso è divenuto percepibile dal suo destinatario. Nella specie, l’interessata ha avuto la possibilità di conoscere l’imposizione nella zona dei vincoli ambientali, che hanno reso non più attuabile il completamento della lottizzazione programmata, sin la pubblicazione dei decreti del Ministero dei Beni Culturali e Ambientali del 21.9.1984 e del 28.3.1985 e poi della L. 8.8.1985, n. 431. L’impossibilità di realizzare l’intervento si è manifestata con ancora maggiore evidenza allorquando il Sindaco di Sessa Aurunca ha depositato (nel giudizio di ottemperanza incardinato con ricorso n. 1553/1986 di R.G.), in data 10.7.1989, una nota con la quale ha riferito, tra l’altro, che era pervenuto all’ente il decreto del Ministero per i Beni Culturali e Ambientali (datato 11.7.1988), con cui, a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 1 quinquies della L. 8.8.1985 n. 431, si inibivano le opere ed i lavori oggetto dei titoli edilizi richiesti dall’interessata.

Pur assumendo la data del 10.7.1989 come termine iniziale della prescrizione dell’azione risarcitoria proposta nei confronti dell’amministrazione comunale non v’è dubbio che il termine quinquennale risultava già ampiamente decorso al momento della notifica dell’atto introduttivo del presente giudizio, avvenuta in data 9.6.2000.

7.4. Né varrebbe replicare che il citato decreto dell’11.7.1988 è stato gravato dalla società Aurunca Litora davanti a questo T.A.R., non potendo riconoscersi al ricorso (R.G. n. 5000/1988) efficacia interruttiva della prescrizione nei confronti dell’amministrazione comunale in quanto il provvedimento è stato emanato dal Ministero dei Beni Culturali e Ambientali.

Non rilevano allo stesso fine neanche i ricorsi proposti avverso gli atti che hanno sottoposto l’area a vincoli paesaggistici ed ambientali via via sempre più stringenti – il Piano Territoriale Paesistico dell’ambito litorale Domitio approvato con decreto del Ministero dei Beni Culturali e Ambientali in data 22.10.1996 (oggetto del ricorso n. 783/1997 R.G.) e l’inserimento in data 8.3.1999 degli immobili, nel frattempo divenuti di proprietà della società Moccia Irme per effetto del contratto di compravendita del 28.12.1990, nella perimetrazione del Parco Regionale Roccamonfina e Foce Garigliano (oggetto dei ricorsi nn 3960-3961/1999 R.G.) – non solo perché trattasi di provvedimenti anch’essi non emanati dal Comune di Sessa Aurunca ma pure perché le domande giudiziali sono state proposte quando era già decorso il termine quinquennale di prescrizione (assumendosi quale data di decorrenza il 10.7.1989).

8. In conclusione, il ricorso va rigettato.

Sussistono, peraltro, giusti e particolari motivi, in virtù della delicatezza e della complessità della vicenda contenziosa, per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese e degli onorari di giudizio.  Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.  Spese compensate.